[뉴스분석] 전리품으로 전락한 상임위 나눠먹기…“정치개혁을 허하라”

박병석 국회의장(가운데)과 윤호중 더불어민주당 원내대표(왼쪽), 김기현 국민의힘 원내대표가 30일 오전 국회 의장실에서 열린 국회의장-교섭단체 원내대표 회동에서 기념촬영을 하고 있다. [연합뉴스]

여야가 국회 법제사법위원장과 예산결산위원장 등 상임위원장 배분을 놓고 30일 막바지 협상에 들어갔지만 합의에 이르지 못했다. 원내대표 간 협상이 사실상 결렬되면서, 더불어민주당은 상임위원장 단독 선출에 나설 것으로 보인다.

윤호중 민주당 원내대표와 김기현 국민의힘 원내대표는 이날 국회에서 박병석 국회의장 주재로 만나 상임위 배분 문제를 논의했다. 민주당은 정무위, 국토교통위, 교육위, 문화체육관광위, 환경노동위, 농림축산식품해양수산위, 예결위 등 7개 상임위원회 위원장 자리를 야당 몫으로 주겠다는 입장이다. 국민의힘은 법사위원장을 돌려주지 않으면 여당의 제안을 수용하지 않겠다고 맞서고 있다.

윤 원내대표는 이날 오전 회동 후 기자들과 만나 법사위원장 문제와 관련, “아직 합의된 사항이 없다”고 답했다. 김 원내대표는 “어떻게든 국회를 정상화하기 위해 대화와 타협을 이어가자는 차원에서 양보할 것은 어떤 게 있고, 존중해야 할 것은 어떤 게 있는지 서로 큰 틀에서 논의하기로 했다”고 했다. 두 원내대표는 추가로 논의를 이어가기로 했지만, 양측의 입장이 완강해 협상이 타결될 가능성은 높지 않다.

민주당은 1일 열릴 본회의에서 단독으로 상임위원장 선출에 나설 것으로 관측된다. 정부가 본회의 직후인 2일 재난지원금 지급 등을 위한 2차 추가경정예산안(추경안)을 제출할 예정이라, 예산결산특별위원장 등 상임위원장 선출을 더 미루기 어렵다는 이유에서다. 현재 공석인 법사위원장을 포함해 정무위, 외통위, 운영위, 예결위원장 등이 대상이다.

여야 원내대표는 지난 28일에도 법사위원장 자리를 두고 협상을 시도했지만, 이견을 좁히지 못했다. 국민의힘은 "그동안 독점을 막기 위해 법사위원장과 국회의장은 출신 정당을 달리하면서 서로 견제와 균형 원리를 가져왔다"고 주장했다. 그러나 민주당은 "여야가 합의한 상임위를 야당에서 버리며 7개 상임위도 가져가지 않았다"며 법사위원장 자리는 절대 양보할 수 없다는 의지를 확고히 했다.

◆13대부터 시작한 ‘상임위 나눠먹기’··· ‘알짜’만 찾는 與野

국회 상임위원회 배분을 둘러싼 논란은 이번이 처음이 아니다. 매번 새로운 국회가 시작될 때면 벌어지는 일이다. 특히 ‘상원’ 역할을 하는 법제사법위원장 자리가 첨예한 갈등의 시발점이 됐다.

여야가 원(院) 구성 협상을 시작한 것은 1988년 13대 국회로 거슬러 올라간다. 이전까지는 대통령이 속한 여당이 다수당이 되지 못한 경우가 없었다. 다수당인 여당 소속 의원이 모든 상임위원회 위원장을 맡아 국회 운영을 이끌어 왔다. 미국의 경우와 비슷하다. 대통령의 국정 운영을 뒷받침하고 책임 정치를 구현한다는 차원이다.

13대 총선에서 처음으로 여소야대(與小野大) 상황이 됐다. 민주화 직후 처음으로 열린 총선에서 당시 노태우 대통령이 이끌던 민주정의당은 299석 가운데 125석을 얻는 데 그쳐 과반 의석을 얻지 못했다. 김대중 전 대통령의 평화민주당이 70석, 김영삼 전 대통령의 통일민주당이 59석, 김종필 전 국무총리의 신민주공화당이 35석을 확보했다.

자력으로 상임위원장을 선출할 수 없게 된 민정당이 야당 연합을 막기 위해 상임위원회를 고리로 원 구성 협상을 시작했고, 이후 확립된 관행이 지금까지 내려오게 됐다. 다만 법사위원장을 야당이 맡는 관행은 김대중 정부가 들어선 15대 하반기 국회부터 확립됐다.

원 구성 협상을 통해 상임위원장 자리를 나누는 관행은 여야가 협치를 구현한다는 차원에서 의미가 있다는 평가도 있다. 다만 관행이 길게 이어져 내려오면서 여러 부작용도 낳고 있다. 가장 큰 문제는 정치적인 의미가 큰 상임위원장 자리를 놓고 갈등이 격화된다는 것이다.

대표적인 예가 법사위다. 상임위를 거친 모든 법안은 법사위를 거쳐 본회의에 오른다. 법사위는 법안의 체계‧자구 수정 기능을 갖고 있는데, 이 기능을 남용해 상임위에서 법안이 통과됐음에도 법사위에서 가로막는 경우가 많았다.

특히 여야 간 정치적 이해관계가 명확히 갈리는 경우 법사위가 늘 논란의 중심에 섰다. 야당 법사위원장이 여당의 중점 추진 법안을 올리지 않으면서 법안 처리가 차일피일 늦어지는 경우가 많았다. 소수당의 의사를 존중하는 차원에서 의미가 있지만, 무조건 반대로 일관하는 경우도 있어 법사위 개선 필요성은 매번 국회가 열릴 때마다 제기됐다.

최근엔 여당인 민주당이 법사위를 비롯한 모든 상임위원장 자리를 차지하면서 일방통행식 법안 처리가 논란이 되기도 했다. 민주당이 강행 처리한 부동산 3법 등의 부작용이 나타나고 있는데, 상임위와 법사위에서 충분히 숙의할 시간이 없었다는 지적이 나온다.

15대 하반기 국회부터 19대 하반기 국회까지 법사위원장은 모두 야당 의원이 맡았다. 견제의 원리를 충실히 구현한다는 차원이었다. 박근혜 대통령 시절이던 20대 국회 전반기 여소야대 정국이 되면서 국회의장을 민주당이, 법사위원장을 여당인 새누리당이 맡는 상황이 벌어지며 그간의 관례가 깨졌다.

원 구성 협상이 자리 나눠 먹기란 비판도 있다. 상임위원장은 주로 3~4선의 중진 의원이 맡아 왔는데, 그러다 보니 의원의 전문성보다는 연공서열에 따른 나눠 먹기로 변질됐다는 얘기다. 특히 피감기관이 많은 ‘알짜 상임위’를 얼마나 확보했는지가 원내대표의 성과로 인식되는 경향도 있다.

정무위원회, 산업통상자원중소벤처기업위원회, 문화체육관광위원회, 교육위원회, 농림축산식품해양수산위원회, 국토교통위원회 등은 지역구 사업이나 예산을 챙길 수 있어 ‘알짜 상임위’로 꼽히는 반면 외교통일위원회나 국방위원회, 환경노동위원회 등은 국가 정책에 미치는 영향에도 불구하고 ‘기피 상임위’로 꼽힌다. 각 의원들도 자신의 전문성보다는 ‘알짜 상임위’를 찾아가는 경향이 두드러지게 나타나고 있다.

◆상명하달식 국회 논의 구조··· 상임위 중심주의 회복해야
 

국회 논의구조. [그래픽=아주경제 DB]

현재 국회의 논의 구조는 원내대표 등 지도부의 결정이 원내수석부대표→상임위 간사단→상임위원 등으로 내려가는 하달식 구조다. 정치적 이해득실을 고려한 당 지도부의 결정이 상임위원들에게 내려가면서 ‘다른 목소리’가 나오기 어려운 구조가 형성돼 있다. 지도부의 입장을 반영하면서 법안의 세부적인 부분을 논의할 소위원회도 활성화되기 어렵다. 상임위 간사들의 협상 재량권도 제한될 수밖에 없다.

이렇다 보니 여야 간 ‘법안 주고받기’ 관행이 보편화됐다. 여당이 중점적으로 추진하는 법안을 야당이 일단 반대한 뒤 이를 고리로 해서 다른 법안을 요구해 처리하는 방식이다. 한국 정치의 구태 중 하나인 ‘무조건 반대’ 역시 여기에서 비롯된다.

특히 쟁점 법안의 경우 상임위가 아닌 정당 내 태스크포스(TF)를 구성해 당의 입장을 결정하는 경우가 많다. 각종 특위를 만들어 쟁점 법안에 대해 당의 입장을 정한 뒤 협상에 임하는 건데, 다양한 상임위의 의원들이 참여해 의견을 개진할 수 있다는 장점도 있지만, 정당의 이해득실을 우선시한 입장들이 나오는 경우가 다반사라 오히려 건전한 논의의 장을 막는 경우가 많다.

여야 간 협상이 무력화되고 여론을 등에 업는 것이 중요해지다 보니 ‘프로파간다’ 정치도 기승을 부리게 됐다. 법안의 실질적인 내용보다 ‘검찰 개혁’, ‘언론 개혁’ 등의 이름만 붙인 뒤 이를 반대하면 ‘개혁에 반대하느냐'며 여론전을 펼치는 식이다.

노동개혁이나 연금개혁 등 갈등이 큰 이슈들은 상임위가 중심이 돼 문제점을 짚고 건설적인 대안을 도출할 필요가 있는데, 각 정당이 이해득실을 계산하고 입장을 정한 뒤 ‘이슈 파이팅’만 하다 보니 늘 공전을 거듭해 왔다.

차제에 상임위 중심주의를 회복해야 한다는 목소리가 높다. 박병석 국회의장은 지난해 11월 각 상임위원장들을 초청해 간담회를 열고 “엄격하게 말하면 지금 원내대표단의 역할이 너무 크다”며 “상임위가 좀 더 주도권을 갖고 상임위 선에서 결정할 수 있는 것은 결정해달라”고 당부했다. 박 의장은 “정치의 중심은 국회이고, 국회는 상임위 중심주의로 가야 한다”고 했다. 현행 국회법은 형식적으로는 상임위 중심주의를 택하고 있지만, 운용은 그렇게 되고 있지 않다.

상임위 중심주의는 각 상임위의 소위에서 논의를 시작, 상임위원회→상임위 간사→법사위→본회의 등으로 논의가 진전되는 식이다. 정당의 입장이 정해져 있지 않으니 소속 의원들이 비교적 소신 있게 문제점을 짚고 대안을 모색할 수 있다는 평가다.