[광화문 뷰] 재정 자율권 없는 '특례시의 역설'

지난해 11월 15일 경남 창원시 국제사격장에서 열린 대한민국특례시시장협의회 2024년 하반기 정기회의에서 참석자들이 기념촬영을 하고 있다. 이날 회의에는 홍남표 창원시장(왼쪽부터)을 비롯해 이재준 수원시장, 이동환 고양시장, 이상일 용인시장, 정명근 화성시장이 참석했다. [사진=연합뉴스]

특례시 제도는 대한민국 지방자치 발전을 위한 새로운 시도로 도입됐지만 현행 제도에 대한 여러 가지 한계점 때문에 논란이 끊이질 않고 있다.
 
이달 들어 지방자치단체들이 본예산에 이어 추가경정예산안 편성에 나서면서 다시 특례시의 ‘역할론’이 부각되고 있는 모양새다.
 
특례시는 원래 소위 대도시(인구 100만명 이상)가 광역지자체(광역 시도)와 기초지자체(일반 시·군·구) 사이에서 모호한 행정적 위치에 놓여 있어 이를 보완하기 위해 도입됐다. 수원·고양·용인·화성·창원 등 대도시는 행정·재정 수요가 광역시급이지만 법적으로는 여전히 기초자치단체로 묶여 있어 각종 규제와 재정·세제 지원에서 불리한 위치에 있었다.
 
하지만 특례시로 지정된 이들 도시가 실질적으로 얻는 혜택은 여전히 미미하다. 실질적으로 지방세 수입 증가 효과가 크지 않고, 광역지자체와의 관계 설정에서도 여전히 제약이 많다는 것이다.
 

복지·교통·환경 등 굵직한 분야에서 광역자치단체와의 권한 조정이 원활하지 않아 여전히 도(道)의 행정 통제에서 크게 벗어나지 못하고 있다.
 
또한 지방소득세나 취득세 등 주요 세수가 특례시로 이전되지 않아 재정적 자립도도 답보 상태에 머무르고 있다.

이런 상황에서 특례시가 지방정부로서 자립적인 운영을 하기 어렵고, 기존 기초자치단체와 큰 차별성이 없는 ‘반쪽짜리 지자체’에 그치고 있는 것이 현실이다.
 
재정 자립 측면에서는 특례시는 광역시와 달리 자체적인 규제 완화나 조세 감면 정책을 적극적으로 시행하기 어려운 구조에 있다. 기업들은 법인세 감면, 규제 완화 등 실질적인 인센티브를 원하지만, 특례시는 이에 대한 자율권이 제한적이기 때문에 광역시에 비해 매력적인 투자처가 되기 어렵다.
 
이 가운데 수도권 내 특례시는 수도권정비계획법에 따른 규제를 여전히 적용받아 대규모 기업 투자가 쉽지 않다. 반대로 창원과 같은 지방의 특례시는 수도권에 비해 인프라와 접근성이 떨어져 대기업이 선호하지 않는 문제가 있다.
 
결국 특례시가 투자 유치를 통해 지역 경제를 활성화할 수 있는 실질적인 정책적 도구가 부족한 상황이다.
 
‘인구 100만명 이상’이라는 특례시 기준의 적절성 문제도 개선해야 한다. 단순한 인구수를 넘어 지역별로 다양한 애로사항이 존재하는 상황에서 특례시 제도가 단순한 명칭 변경 이상의 의미를 가지려면 보다 실효성 있는 개선이 필요하다.
 
특히 특례시의 재정적·행정적 권한을 실질적으로 확대하는 법 개정은 필수적이다. 세수 배분 구조를 개편해 특례시가 광역행정 기능을 수행할 수 있도록 실질적 권한을 부여해야 한다. 나아가 지역별 특성을 반영한 맞춤형 특례시 운영 모델을 도입해 수도권과 비수도권의 형평성을 고려한 정책적 접근에 대한 고민도 병행해야 한다.
 
지역별 특수성을 충분히 반영하고 있지 못한 현행 제도가 계속 유지된다면 지방자치의 본질인 지역 맞춤형 정책 수립이 어려운 구조가 지속될 수밖에 없다.