64년 케이블카 독점에 도전했지만…남산 곤돌라는 왜 2년째 멈췄나

30m 넘는 철탑에 '12m 규제'…공원구역 바꿨지만 소송서 잇단 패소

오세훈 "시행령 개정 지연" vs 국토부 "전국 영향"…시의회선 부실행정 지적

케이블카 재허가 도입됐지만 곤돌라 개통은 기약 없어

남산 곤돌라 하부 승강장 예정지 [사진=연합뉴스]

 
남산 케이블카의 64년 독점 운영에 경쟁 체제를 도입하겠다던 서울시의 곤돌라 사업이 2년 넘게 멈춰 있다. 30m가 넘는 철탑을 세우기 위해 공원구역을 바꿨지만 법원에서 제동이 걸렸고, 높이 규제를 완화할 시행령 개정도 마무리되지 않았다. 오세훈 서울시장이 국토교통부를 향해 독점을 돕고 있다고 공세를 높이는 가운데, 서울시의회에서는 사업을 추진한 서울시부터 책임을 돌아봐야 한다는 비판이 나온다.

13일 서울시와 국토부 등에 따르면 남산 곤돌라 사업은 2024년 10월 공사가 중단된 뒤 재개 시점을 정하지 못하고 있다. 기존 케이블카 사업자가 제기한 소송에서 서울시가 1·2심 모두 패소하면서, 독점 해소를 내걸고 시작한 사업은 인허가의 적법성과 규제 완화를 둘러싼 갈등으로 번졌다.
 

독점 해소 위해 추진한 곤돌라…철탑 높이에서 막혔다

남산 케이블카는 한국삭도공업이 1962년부터 운영해 왔다. 사업 허가에 유효기간과 갱신 절차가 없어 한 사업자가 장기간 운영하는 구조가 이어졌다. 서울시는 별도의 곤돌라를 설치해 이용객의 선택권을 넓히고 교통약자의 접근성을 높이겠다는 구상을 내놨다.

곤돌라는 중구 예장공원에서 남산 정상부까지 약 832m를 연결하는 사업이다. 두 탑승기가 번갈아 오가는 기존 케이블카와 달리 여러 소형 탑승기가 순환하는 방식으로, 서울시는 수송 능력을 기존보다 3배 이상 늘릴 수 있다고 설명한다.

문제는 철탑을 세울 땅이었다. 현행 공원녹지법 시행령은 도시자연공원구역 내 공작물 높이를 원칙적으로 12m 이하로 제한한다. 곤돌라 설치에 필요한 철탑은 30m가 넘는다. 서울시는 철탑 부지를 도시자연공원구역에서 해제하고 근린공원에 편입하는 도시관리계획 변경을 추진했다.

한국삭도공업 등이 이 처분을 취소해 달라는 소송을 제기했고, 법원은 서울시의 손을 들어주지 않았다. 쟁점은 곤돌라의 필요성보다 공원구역 해제 요건을 갖췄는지였다. 법원은 녹지 훼손이나 여가공간 기능 상실 등 법이 정한 해제 요건에 대한 실질적인 조사·평가를 거치지 않았다고 판단했다.

시의회에서는 이 과정에 대한 책임을 따져야 한다는 지적이 나왔다. 박무영 서울시의원(더불어민주당·구로3)은 지난 11일 서울시가 법령 검토 부실로 잇따라 패소한 원인은 설명하지 않은 채 정부에 책임을 돌리고 있다고 비판했다.

박 의원은 케이블카 독점 개선과 교통약자 이동 편의 확대에는 동의한다면서도 “사업의 필요성이 서울시의 부실행정에 면죄부가 될 수는 없다”고 말했다. 사업이 무산될 경우 이미 투입된 약 110억원이 매몰될 수 있다는 우려도 제기했다.

서울시는 공원구역 변경이 적법한 절차에 따라 이뤄졌다는 입장을 유지하며 상고했다. 공원을 통합적으로 관리하고 시민의 이동 편의를 높이기 위한 결정이었다는 설명이다.
 

“시행령 한 줄 고치면 된다” vs “전국 공원에 영향”

서울시가 소송과 함께 추진한 해법은 시행령 개정이다. 공익 목적의 궤도시설 등에 높이 제한 예외를 두면 공원구역을 해제하지 않고도 사업을 진행할 수 있다는 입장이다.

국토부도 지난해 6월 11일 일부 공작물의 높이 제한을 조건부로 완화하는 시행령 개정안을 입법예고했다. 당시 국토부는 높이 규제로 재해 예방과 여가공간 제공에 필요한 시설 설치가 제한되고 있다며 개정 취지를 설명했다. 그러나 입법예고 이후 개정은 마무리되지 않았다.

오 시장은 이 대목을 집중적으로 문제 삼고 있다. 지난 6일 기자간담회에서 “국토부 사람들, 정말 나쁜 사람들”이라며 “시행령 한 줄만 고쳐주면 되는데 끝까지 안 해주고 있다”고 비판했다. 지난 12일에도 SNS를 통해 국토부가 개정 필요성을 인정해 입법예고까지 해놓고 후속 절차를 진행하지 않는다고 주장했다.

국토부는 전국에 적용되는 규제인 만큼 신중한 검토가 필요하다는 입장이다. 홍지선 국토부 장관은 지난 11일 취재진과 만나 “서울시에서 요구하는 사항만을 위해 시행령을 개정하는 것은 아니다”라며 전국 공원녹지에 미칠 영향을 고려해 전문가 의견을 듣고 있다고 설명했다.

국토부가 설명한 의견 수렴 상황을 보면 찬반도 갈린다. 장애인단체 등은 교통약자의 접근성과 시민 편의를 이유로 개정을 요구하는 반면, 환경단체와 종교계 등은 생태계 훼손 가능성과 법원 판단을 우회하는 규제 완화를 우려하고 있다. 서울시가 남산의 이동 편의에 초점을 맞추는 데 비해 국토부는 다른 도시자연공원구역에 미칠 영향까지 살펴야 한다는 것이다.
 

케이블카 재허가는 다가오는데…곤돌라는 언제

논쟁이 격해진 또 다른 배경은 케이블카 재허가 일정이다. 지난 9월 18일 시행된 개정 궤도운송법령은 사업 허가 유효기간을 최대 20년으로 제한하고 재허가 제도를 도입했다. 유효기간 없이 이어지던 사업을 주기적으로 심사할 근거가 생긴 것이다.

다만 케이블카 사업자의 운영을 심사하는 제도와 곤돌라 시설의 설치 규제는 별개다. 재허가 제도가 생겼다고 곤돌라 건설이 허용되는 것은 아니며, 기존 사업자가 자동으로 교체되는 것도 아니다. 국토부 역시 궤도운송법령 개정은 장기 독점의 폐해를 개선하기 위한 조치로, 남산 곤돌라 지원과는 구분해야 한다는 입장이다.

오 시장은 대체 수단이 없는 상태에서 재허가를 심사하면 기존 독점 구조가 이어질 수밖에 없다고 주장한다. 케이블카 사업자는 내년 9월 18일까지 재허가를 신청해야 하며, 서울시는 신청일부터 6개월 안에 허가 여부와 기간을 결정해야 한다.

오 시장은 지난 10일 SNS에서 “지금 당장 시행령을 고쳐 공사를 재개해도 남산 곤돌라는 2029년 하반기에야 문을 연다”고 밝혔다.